El planeta está en llamas, pero casi todos los bomberos han desertado. En la reunión de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que comenzó el 19 de septiembre en Nueva York, estuvieron ausentes los líderes de cuatro de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad, el órgano ejecutivo más poderoso de la ONU.
Los máximos representantes de Francia, Reino Unido, Rusia y China fueron sustituidos por ministros o diplomáticos. Esto evidenció el vaciamiento del principal foro multilateral mundial y destacó los discursos de los dos presidentes que inauguraron la Asamblea General: el brasileño Luiz Inácio Lula da Silva y el estadounidense Joe Biden.
Ambos líderes, con décadas de experiencia, se refirieron sin rodeos a los incendios que asolan el planeta, empezando por la emergencia climática y la guerra en Ucrania. Y ambos, aunque en tonos muy distintos, señalaron con el dedo la cuestión central que pendía sobre la reunión y que los ausentes dejaron clara: la crisis de la ONU y del sistema multilateral que se ha construido a su alrededor en las últimas décadas.
El origen de la ONU
La ONU fue creada en 1945, por iniciativa de Estados Unidos y con el apoyo de los países aliados que habían derrotado al nazismo y al fascismo (principalmente la Unión Soviética, Gran Bretaña y Francia) con el objetivo de “preservar a las generaciones futuras del flagelo de la guerra”.
Un año antes, en 1944, los Acuerdos de Bretton Woods habían sentado las bases del sistema financiero mundial de posguerra y creado el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. A lo largo de los años, se han ido añadiendo decenas de agencias, fondos y programas especializados, construyendo poco a poco lo que se conoce como el Sistema de las Naciones Unidas.
Prácticamente todos los países del mundo son miembros de la ONU y la organización se ocupa de innumerables asuntos, desde la protección de la vida en los océanos hasta la coordinación de las órbitas de los satélites, las operaciones de ayuda humanitaria, las campañas de vacunación, los acuerdos para limitar el cambio climático y, más recientemente, los intentos de crear normativas contra la desinformación en las redes sociales y combatir la evasión fiscal de las grandes empresas internacionales.
Un sistema imperfecto, pero que funcionó
El sistema, como señaló Biden en su discurso, “no siempre es perfecto y no siempre ha sido perfecto”. Pero, con sus altibajos, funcionó razonablemente bien a lo largo de siete décadas. Durante la Guerra Fría, la ONU fue un canal de comunicación crucial que contribuyó a evitar el conflicto nuclear. Después de ella, las competencias de la ONU se ampliaron aún más: por ejemplo, con la multiplicación de las operaciones de mantenimiento de la paz.
A pesar del genocidio de Ruanda, la guerra civil en la antigua Yugoslavia y la invasión de Irak en 2003, en esas dos décadas el número de conflictos armados (entre países y dentro de ellos) disminuyó constantemente, al igual que el número de víctimas.
La curva se invirtió en 2012, cuando se agravó la guerra civil en Siria. Desde entonces no ha dejado de aumentar año tras año. Según el Programa de Datos sobre Conflictos de la Universidad de Uppsala, en 2022 se registraron 184 conflictos diferentes, incluida la guerra de Ucrania, con más de 238 000 víctimas, frente a una media de 120 conflictos y 30 000 víctimas al año entre 2001 y 2012.
La incapacidad de la ONU para responder adecuadamente a la guerra de Ucrania es un indicador de la crisis del multilateralismo. Es cierto que Rusia ha recuperado la guerra de agresión, de anexión territorial, como herramienta de política exterior. Pero las mismas potencias occidentales con asientos permanentes en el Consejo de Seguridad que hoy critican con razón la invasión rusa han recurrido al uso unilateral de la fuerza militar en las últimas décadas, en contra de la Carta de la ONU y del derecho internacional.
Llamamos multilateralismo a la forma en la que el sistema internacional adopta una gramática de principios y normas que, en teoría, deberían seguir todos los Estados. Es un proceso de institucionalización de formas de coordinación y cooperación en políticas públicas que genera cierta estabilidad y previsibilidad en las relaciones entre Estados y sociedades.
En el funcionamiento de la ONU hay un elemento de igualdad en el trato a los Estados: los 193 países miembros tienen derecho a voto y voz en la Asamblea General. Pero también hay asimetrías de poder evidentes, como el estatus especial de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad.
Los llamados P5 han mantenido su poder de veto inalterado desde 1945. Y a menudo ignoran las normas que se supone que deben hacer cumplir, una incongruencia histórica que Lula volvió a atacar en su discurso en Nueva York.
Gobernanza mundial
Aun así, esta gramática organiza gran parte de los mecanismos de gobernanza global, que aumentan el diálogo y la cooperación internacionales y disminuyen la propensión a utilizar la fuerza como principal instrumento para resolver disputas.
El sistema de la ONU se basa en la idea de que las relaciones de poder entre los Estados no deben ser el único elemento que determine la forma de las relaciones internacionales. De hecho, ya en 2015, el sistema multilateral alcanzó un consenso para adoptar dos acuerdos globales de gran importancia e impacto: el Acuerdo de París para la reducción de gases de efecto invernadero –responsables de la emergencia climática–, y la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible.
A partir de entonces, el sistema multilateral apenas pudo hacer nada más que intentar gestionar un número creciente de emergencias humanitarias. En junio de 2023, la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de la ONU (OCHA) estimó que había 362 millones de personas en todo el mundo necesitadas de ayuda internacional para satisfacer sus necesidades básicas de supervivencia.
Una crisis de legitimidad y autoridad
Durante la pandemia de covid-19, la Organización Mundial de la Salud, fuertemente atacada por la administración del entonces presidente estadounidense Donald Trump, fue prácticamente ignorada por los países más ricos en su intento de garantizar una distribución equitativa de las vacunas. Los conflictos en Siria, Yemen e Israel/Palestina se prolongan, sin solución a la vista. Los esfuerzos por reforzar la capacidad de diplomacia preventiva de la ONU, prometidos por el Secretario General António Guterres, han resultado contraproducentes, y la organización no ha podido hacer nada para evitar la invasión de Ucrania o facilitar un alto el fuego. Aparentemente, el sistema se ha paralizado.
Sigue configurando gran parte de la interacción internacional, pero hoy existen dos áreas clave de resistencia al mismo: la aparición de países del Sur Global, dispuestos a reinterpretar la hegemonía del orden liberal, y el crecimiento de una derecha radical articulada transnacionalmente.
En el debate internaciona, se presta mucha más atención a la primera cuestión que a la segunda. Sin embargo, como ha demostrado la experiencia de los gobiernos de Trump y Bolsonaro, la visión soberanista de la derecha radical choca con la esencia del multilateralismo, que exige cesiones pactadas de soberanía nacional en favor de objetivos comunes, como la lucha contra el cambio climático.
No es casualidad que, en España, Vox lleve años llevando a cabo una campaña contra la Agenda 2030 que se ha ido extendiendo por toda América Latina. Aun así, toda la burocracia de la ONU, desde el secretario general Guterres en adelante, se muestra reacia a entrar en conflicto abierto con la derecha radical.
Un problema estratégico
Para América Latina la crisis del sistema multilateral es un problema estratégico. La región tiene una vieja tradición multilateralista, en la que los conflictos entre Estados se han resuelto por medios diplomáticos y no por las armas. Una docena de países de la región participaron en la creación de la Sociedad de Naciones en 1920, y 20 estaban entre las 51 naciones fundadoras de la ONU.
A día de hoy, el espacio multilateral representa la única arena internacional en la que la región tiene alguna influencia, ya que desde el punto de vista económico y militar el peso de América Latina es extremadamente limitado: la región alberga al 8 % de la población mundial, pero en 2022 sólo representaba el 5,26 % del PIB global.
Al mismo tiempo, la influencia colectiva del llamado Sur Global está aumentando. En las semanas previas a la Asamblea General de la ONU, los líderes de las naciones en desarrollo se reunieron en las cumbres de los BRICS en Sudáfrica, el G20 en India y el G77 + China en Cuba.
Para los países del Sur Global, el desafío es mantener la independencia política y la acción, buscando defender los intereses de sus poblaciones, sin tomar partido en la disputa por la nueva hegemonía mundial entre China y Estados Unidos. Es el concepto de no alineamiento activo.
Al concluir su discurso en Nueva York, Lula recordó:
“La ONU necesita cumplir su papel de constructora de un mundo más justo, solidario y fraterno. Pero sólo lo hará si sus miembros tienen el coraje de proclamar su indignación ante la desigualdad y trabajan incansablemente para superarla”.
El Sur Global debe esforzarse por reformar el sistema multilateral, como la insostenible composición del Consejo de Seguridad, respetando todas sus normas, especialmente en lo que respecta a la Carta de la ONU y a todos los mecanismos de protección de los derechos humanos, incluida la Corte Penal Internacional. Sólo así será posible reafirmar la legitimidad del multilateralismo, reducir las asimetrías de poder global e intentar apagar los incendios que amenazan nuestro planeta.
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